Praha 1: Co říká rozsudek

Jak již jsme krátce informovali, 23. července 2018 Městský soud v Praze zrušil opatření obecné povahy, kterým bylo stanoveno časové omezení vjezdu cyklistů do centrálních pěších zón (od 10 do 17 hodin). (O vývoji kauzy můžete číst zde).

Opatření obecné povahy s deklarovaným cílem zajištění bezpečného pohybu chodců vydala Praha 1, žalobu proti opatření podal spolek Auto*Mat (PNK je nezávislým projektem spolku Auto*Mat, pozn. red.) a dva občané městské části. Pojďme se podrobně podívat, co v rozsudku Městského soudu v Praze stojí a co vedlo ke zrušení vydaného opatření obecné povahy.

Předpokládaný rozsah omezení (červená plocha).

Co je opatření obecné povahy?

Opatření obecné povahy (OOP) je součástí našeho právního řádu od roku 2006. Jde o jednu z forem činnosti veřejné správy, která svou povahou leží mezi rozhodnutím (týkající se konkrétní věci a konkrétního adresáta) a vyhláškou (nastavující obecné pravidlo chování pro blíže neurčený okruh adresátů). OOP může být například dopravní značka: týká se úzce specifikované záležitosti (např. konkrétní křižovatky), ale okruh adresátů je neurčitý (značkou se musí řídit každý účastník dopravního provozu, který se na křižovatce pohybuje). Správní orgán musí vydat OOP v případech, kdy mu to ukládá zákon.

Způsob vydání opatření obecné povahy je stanoven ve správním řádu a vyznačuje se spoluprací s veřejností. Správní orgán nejprve návrh OOP projedná s dotčenými orgány (orgány, které se v daném případě mohou podle zákona k věci vyjádřit) a poté jej zveřejní na své úřední desce a na úředních deskách obcí, jichž se věc týká. Pokud není možné s ohledem na jeho rozsah zveřejnit celý návrh OOP, musí být k nahlédnutí na vhodném místě a vždy musí být zveřejněn na internetu. Do 15 dnů od vyvěšení může veřejnost proti návrhu OOP podat své námitky (ti, kteří jsou jím přímo dotčeni ve svých právech, např. vlastníci přilehlých nemovitostí), nebo připomínky (kdokoli, jehož zájmy mohou být OOP dotčeny). S námitkami a připomínkami se musí správní orgán vypořádat. Teprve poté může vydat OOP s odůvodněním, které obsahuje mj. to, jak se vypořádal s připomínkami, či jak rozhodl o námitkách.

Do jednoho roku od okamžiku, kdy OOP nabylo účinnosti, lze podat ke správnímu soudu návrh na jeho zrušení (až do konce roku 2017 to bylo možné do tří let). Nejvyšší správní soud usnesením rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016 č. j. 5 As 194/2014 – 36 zavedl také tzv. incidenční přezkum opatření obecné povahy, jehož podstatou je, že navrhnout zrušení OOP lze i později (kdykoli po uplynutí jednoroční lhůty), pokud žalobce současně napadne i jiný akt vydaný na základě tohoto OOP (např. lze podat žalobu proti rozhodnutí o spáchání přestupku vydaného na základě OOP a současně se domáhat rozhodnutí tohoto OOP jako nezákonného). Zavedení incidenčního přezkumu značně zvýšilo úroveň ochrany před nezákonnými OOP, protože ten umožňuje napadnout zákonnost i těch OOP, u kterých již uplynula lhůta; ta byly do té doby nezrušitelná, i pokud byla tato OOP nezákonná.

Důvodem pro zrušení OOP je rozpor se zákonem, překročení pravomoci či působnosti toho, kdo je vydal, nebo procesní pochybení při jeho přijímání.

Soud postupně krok za krokem zkoumal, zda napadené opatření obecné povahy splňuje následující kritéria. Kritéria dané rozhodnutí srozumitelně člení, ve výkladu je tedy zachováme.

1. přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
2. přezkum otázky, zda správní orgán při jeho vydávání nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
3. přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup při vydávání opatření obecné povahy);
4. přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium rozporu s hmotným právem);
5. přezkum z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).

1. Pravomoc vydat OOP

V tomto bodě soud konstatuje, že příslušný správní orgán Prahy 1 měl pravomoc dané opatření vydat. Spolek Auto*Mat společně s dalšími dvěma žalujícími argumentoval, že se opatření týká celopražského systému cyklotras, který je celopražsky významný a který byl stanoven Radou hl. m. Prahy cyklogenerelem a tudíž by měl být v této věci příslušný Magistrát hl. m. Prahy a nikoliv městská část.

Soud rozhodl, že existence páteřních cyklotras daných cyklogenerelem nemění status zařazení komunikace a příslušnost správního úřadu. V tomto případě se jedná o komunikace II. a III. třídy nebo místní komunikace, které mají v zodpovědnosti příslušné úřady hlavního města, respektive městských částí a o přeřazení komunikace do jiné třídy by mohlo rozhodnout jedině Ministerstvo dopravy, nikoliv magistrát nebo městská část.

2. Zákonem vymezená působnost

Zde navrhovatelé (Auto*Mat a dva občané) namítali, že opatření upravilo provoz na Praze 2, aniž by byl zřejmý důvod tohoto kroku. Soud k tomu konstatuje, že na území Prahy 2 byla umístěna dopravní značka IS 19b, což je informativní směrová tabule pro cyklisty, která nezakládá žádná práva ani povinnosti, proto shledal soud tuto námitku nedůvodnou, protože daná značka nijak nemohla zasáhnout do práv žalujících (Auto*Mat a dva občané).

3. Zákonem stanovený procesní postup

V tomto bodě je odůvodnění rozsáhlé. Stručně řečeno, soud rozhodl, že příslušný orgán městské části nevypořádal řádně všechny připomínky žalujících a tím nedodržel stanovený zákonný postup při vydání opatření. Z tohoto důvodu je tedy námitka navrhovatelů (Auto*Matu a dvou občanů) důvodná a vydané opatření nezákonné.

„Konečně zde soud podotýká, že projednávaný návrh na zrušení opatření obecné povahy směřuje proti napadenému OOP ze dne 11. 4. 2018, č. j. ÚMČ P1 211201/2018/ODOP/042/KT, tedy pokud odpůrce následně opravil, resp. doplnil odůvodnění napadeného OOP, a to ať z vlastní iniciativy nebo v reakci na podanou žalobu, soud nemůže přihlížet k pozdějším úpravám napadeného OOP, neboť to nic nemění na skutečnosti, že došlo k porušení zákonného postupu, když se odpůrce řádně nezabýval při rozhodnutí o napadeném OOP všemi vznesenými připomínkami. Soud tedy shledal námitku za důvodnou.“

Pokud jen stručně vypíchneme další body: Soud rozhodl, že správní orgán z hlediska zákona nepochybil, když zveřejnil opatření jen na úřední desce Prahy 1 a nikoliv i dalších městských částí. Auto*Mat zde argumentoval, že se opatření dotkne vzhledem k celoměstskému charakteru cyklotras i ostatních městských částí a mělo tak být zveřejněno i na úředních deskách dalších městských částí. Dále soud konstatoval, že není z hlediska zákonného postupu chybou, když se správní orgán nevyjádřil, proč upřednostnil svůj návrh před ucelenou alternativní koncepcí Auto*Matu, neboť alternativní koncepci Auto*Mat měl pouze v podkladech a nebyla přímo součástí žádné konkrétní připomínky.

4. Hledisko rozporu se zákonem

„Vzhledem k tomu, že napadené OOP v předchozím kroku algoritmu neuspělo, nebylo by sice nutné se dále zabývat dalšími výhradami navrhovatelů a podrobit napadené OOP přezkumu v dalších krocích algoritmu, avšak soud v nyní projednávané věci považuje za vhodné, podrobit napadené OOP přezkumu ve všech krocích.“

Jak soud konstatuje, opatření obecné povahy nevyhovělo podmínce zákonnosti kvůli procesním chybám, kdy správní orgán Prahy 1 porušil zákonný postup při jeho vydání. Soud se ale rozhodl zabývat i dalšími aspekty opatření. Pojďme se na ně podívat. U čtvrtého bodu necháme promluvit samotný rozsudek, který celý bod shrnuje stručně a jasně:

„Navrhovatelé co do rozporu s hmotným právem namítli, že napadené OOP komplikuje cyklistickou dopravu v centru Prahy a odrazuje obyvatele Prahy od užívání kola, místo toho, aby je naopak motivoval ke zdravému pohybu, což je v rozporu s veřejným zájmem, a tak i se zásadou v § 2 odst. 4 správního řádu.
Předně zde soud konstatuje, že správní řád je procesní právní předpis a i § 2 odst. 4 se vztahuje k procesním právům. Žalobce zde spatřuje rozpor napadeného OOP s hmotným právem ve skutečnosti, že napadené OOP komplikuje cyklistickou dopravu a odrazuje obyvatele Prahy od užívání kol a s tím spojeným zdravým pohybem. Vyvstává zde tedy otázka, který veřejný zájem upřednostnit, zda ochranu chodců či užívání kola, resp. zdravého pohybu. Uvedená otázka je však předmětem přezkumu napadeného OOP z hlediska jeho proporcionality, nikoliv rozporu s hmotným právem. Z uvedeného je tedy zřejmé, že i kdyby soud shledal předmětnou námitku za důvodnou, již ze samé podstaty této námitky, by zde soud nemohl dojít k závěru, že napadené OOP je v rozporu se zákonem (hmotným právem). Soud se touto námitkou bude zabývat až následně v rámci přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Soud tedy neshledal, že by napadené OOP bylo z namítaných důvodů v rozporu s hmotným právem.“

5. Hledisko proporcionality

Auto*Mat a další žalující namítali, že opatření v testu proporcionality nemůže obstát, jelikož zákazem vjezdu na jízdním kole do centrálních částí Prahy došlo k větším zásahu do práv obyvatel Prahy a členů spolku, než je nezbytné a jelikož příslušný správní orgán Prahy 1 s ohledem na proporcionalitu neřešil dopady přijatého opatření, případně je řešil nedostatečně. Podle žalujících nebyla argumentace o údajném ohrožení chodců podložena žádnými daty, kdy je nehod cyklistů a chodců evidováno jen málo. Dále také nebyla zvážena alternativní řešení jako snížení rychlosti nebo snížení počtu cyklistů v pěších zónách vyřešením kvalitních objízdných tras.

Dle rozsudku Nejvyššího správního soud ze dne 29. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, „soud proporcionalitu vnímá dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu.Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva, a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu)“.

Kritérium vhodnosti

Soud říká, že kritérium vhodnosti je splněno. Opatření má za cíl ochránit chodce v centrálních pěších zónách před střety s cyklisty, čehož lze stanovením zákazu vjezdu cyklistů dosáhnout. Opatření tak splňuje kritérium vhodnosti.

Kritérium potřebnosti

Soud konstatuje, že opatření a cíl spolu logicky souvisí. Opatření se týká zákazu vjezdu cyklistů na pozemní komunikace, na kterých mají být zároveň podle cíle opatření ochráněni chodci před střety s cyklisty. Žalobci ale namítali, že by daného cíle mohlo být dosaženo třeba i snížením maximální povolené rychlosti z 20 km/h na 10 km/h. Tuto možnost ale Praha 1 označila za neakceptovatelnou, protože jízdní kola nejsou povinně vybavena tachometrem a nelze tedy překročení nejvyšší povolené rychlosti postihovat.

K tomu soud říká, že skutečnost, že bicykly nemají tachometr, nezbavuje cyklisty povinnosti dodržovat maximální povolenou rychlost a ani to nevylučuje postih cyklistů, pokud maximální povolenou rychlost překročí. Soud také upozorňuje, že samotný správní orgán Prahy 1 ve svém odůvodnění vydaného opatření napsal, že „pohyb na jízdním kole může dosahovat v pěších a obytných zónách až max. 20 km/h, (…) Tato povolená rychlost je ve srovnání s chůzí velice vysoká a tím i velice nebezpečná vzhledem k zejména starším osobám, dětem, osobám s kočárky a v neposlední řadě také turistům věnujícím se památkám hl. m. Prahy“. Soud tak z odůvodnění Prahy 1 dovodil, že nebezpečnost kol je spatřována především v jejich vysoké rychlosti v pěších zónách. Pakliže tedy Praha 1 spatřuje ohrožení ve výši rychlosti, jeví se soudu jako vhodný prostředek k odstranění této hrozby maximální rychlost přiměřeně omezit. Soud tedy dospěl k závěru, že kritérium potřebnosti nebylo splněno, neboť cíle lze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem, a to omezením maximální povolené rychlosti v dotčených oblastech.

Jelikož soud shledal, že nebylo splněno kritérium potřebnosti, dále se již nezabýval otázkou, zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů) a otázkou zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).

Shrnutí

Soud tak opatření obecné povahy zrušil. Primárním důvodem byly procesní chyby, kdy správní orgán Prahy 1 nevypořádal všechny připomínky, což je jeho zákonná povinnost. Z hlediska proporcionality pak soud řekl, že pokud je problémem vysoká rychlost cyklistů, měla být primárním opatřením snaha snížit maximální povolenou rychlost cyklistů a nikoliv rovnou kompletní zákaz.